境内医疗器械委托生产政策及监管要求浅析

Analysis of Policies and Regulatory Requirements for Domestic Medical Device Contract Manufacturing

摘  要Abstract

自2021 年修订后的《医疗器械监督管理条例》实施以来，境内医疗器械注册人通过委托生产来优化资源配置、推动创新成果转化等，取得了阶段性进展和良好的成效。但是在委托生产相关问题咨询、变更备案审查环节中发现，当前医疗器械注册人/ 注册申请人对于委托生产政策的认识和把握仍存在不足。本研究基于对国家药品监督管理局医疗器械技术审评检查大湾区分中心受理前咨询问题和变更备案审查相关情况的梳理分析，结合委托生产监督管理工作需要，阐述了委托生产产品申请注册和变更备案的相关规定，进一步明确了严格落实医疗器械注册人主体责任、规范受托生产企业注册自检管理，以及注册技术审评与质量管理体系核查衔接等委托生产监管要求，为医疗器械注册人开展医疗器械委托生产提供参考借鉴。

Since the implementation of the 2021 revised Regulations on the Supervision and Administration of Medical Devices, domestic medical device registrants have made phased progress and achieved notable outcomes by leveraging contract manufacturing to optimize resource allocation and facilitate the translation of innovative results. However, inquiries related to contract manufacturing and the review of change filings indicate that many registrants and applicants still lack sufficient understanding of relevant policies. Based on an analysis of pre-submission consultation questions and change-filing review cases handled by the Greater Bay Area Center for Medical Device Evaluation and Inspection, NMPA, and in light of regulatory needs for contract manufacturing oversight, this study outlines the key requirements for product registration and change filing under contract manufacturing arrangements. It further clarifies regulatory expectations regarding the strict fulfillment of registrants’ primary responsibilities, standardized management of self-inspection by entrusted manufacturing enterprises, and the alignment between technical review and quality management system inspection. These insights aim to provide practical reference for medical device registrants engaging in domestic contract manufacturing.

关键词Key words 

境内医疗器械；医疗器械注册人制度；委托生产；监管要求；法规政策

domestic medical device; marketing authorization holder system; contract manufacturing; regulatory requirements; laws and regulations

2014 年修订的《医疗器械监督管理条例》[1]（以下简称《条例》）首次将委托生产的监督管理纳入《条例》范畴，并提出了注册人、备案人的概念，但当时仍然将注册许可和生产许可“捆绑”于同一主体。随着医疗器械产业的快速发展，这种“捆绑”模式逐渐显露出局限性[2]。2017 年，中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于深化审评审批制度改革鼓励药品医疗器械创新的意见》[3]，明确实施注册人制度，将注册和生产许可“解绑”。随后，上海、广东、天津自贸区相继启动医疗器械注册人制度试点工作。2019年8 月，国家药品监督管理局（以下简称国家药监局）将试点范围扩大到21 个地区[4] ；同年12 月，国家药监局批复同意吉林省开展医疗器械注册人制度试点工作，吉林成为全国第22 个试点地区。此后，2021 年和2022 年，随着修订后的《条例》[5] 和《医疗器械生产监督管理办法》[6]（以下简称《办法》）的实施，医疗器械注册人制度在全国范围内正式落地并深入推行[7]。然而，随着该制度的全面放开，境内医疗器械企业在委托生产方面存在一些共性问题。本文结合国家药监局医疗器械技术审评检查大湾区分中心受理前咨询问题和审评员在审评过程中发现的常见问题，对相关法规规章和解读文件中的重点内容进行了阐述，并对境内企业注册、备案申报资料的审评要求及关注点进行了归纳，旨在帮助境内医疗器械企业更深入地理解委托生产，解答企业实际存在的相关问题。

1、医疗器械委托生产与注册人制度的总体要求

医疗器械注册人制度包括注册人自行生产和委托生产两种模式。该制度的核心不仅是允许委托生产，更重要的是规定和明确了医疗器械全生命周期的质量管理责任和能力要求，包括注册人与受托企业在医疗器械产品注册与备案、生产、经营、不良事件处理与召回、监督检查以及行政处罚等全流程、各方面的责任界定[2]。

医疗器械委托生产的受托企业，须具备与所受托生产医疗器械相适应的质量管理体系和生产能力。医疗器械注册人、备案人应与受托企业签订委托合同和质量协议。医疗器械注册人、备案人应履行产品质量安全主体责任，受托生产企业应有效落实生产管理责任。医疗器械注册人、备案人对受托企业生产行为进行监督管理。

2、医疗器械注册监管要求及关注点

2.1 委托生产注册与备案的资料要求

按照《关于公布医疗器械注册申报资料要求和批准证明文件格式的公告》[8] 的要求，委托其他医疗器械生产企业进行生产的医疗器械产品在首次注册时，应提交受托企业资格文件（营业执照副本复印件）、注册人与受托生产企业签订的委托合同和质量协议。在取得医疗器械注册证后，委托另一家或多家医疗器械生产企业的应通过变更备案申请变更生产地址，并在变更备案时提交受托生产企业的生产许可证正副本和注册人与受托生产企业签订的委托合同及质量协议[6,8]。按《国家药监局关于进一步加强医疗器械注册人委托生产监督管理的公告》[9] 的要求，涉及境内委托生产的注册申请或者延续注册申请，注册审批部门应当在医疗器械注册证生产地址栏中登载受托生产地址并注明“（委托生产）”，并按“受托生产企业：XXXX 公司；统一社会信用代码：XXXX”的形式在备注栏给出相关备注信息。变更注册涉及注册人委托生产的，也应当在变更注册文件中按照上述方式注明委托生产相关信息，并将变更信息在注册证书生产地址和备注相应字段中更新。

境内医疗器械生产地址变更且受托生产企业生产范围可以涵盖受托生产品种，不涉及生产许可证变更的，办理注册证变更备案时应当提交受托生产企业所在地药品监督管理部门出具的说明[9]。

部分涉及委托生产的境内医疗器械企业在递交申报资料时，存在以下几点常见问题：①首次注册或变更备案申请中只提交了质量协议或委托合同。②变更备案申请中只提交了受托生产企业的生产许可证正本或副本。③变更委托生产地址时，受托生产企业的生产许可证无法证明其具有对该产品的生产能力。对于前两个问题，注册人应按要求提交双方签章的委托合同和质量协议、完整的生产许可证正本及副本；对于第三个问题，注册人应提交其与受托生产企业开展委托生产活动时，已在所在省、自治区、直辖市药品监督管理部门完成备案的相关凭证，且该备案凭证应载明受托生产企业具有相应生产范围。

此外，随着《医疗器械注册自检管理规定》[10] 的实施，注册人可通过自检的形式进行注册检验，涉及委托生产的注册申请人也可以选择委托受托生产企业开展自检，但应由注册申请人对完成的检验报告进行汇总，以注册人名义出具相应自检报告。受托生产企业自检能力应当符合该规定的要求。

2.2 注册过程中发生委托生产地址变更的审评要求

境内医疗器械产品在首次注册期间，申报企业可能存在因自身战略等原因更换受托生产企业的情况，导致最终申请的委托生产地址发生变更。存在该情形的，注册人应保证受托方企业变更前后的医疗器械产品是在相同质量管理体系下生产的，并主动向所在地的省级药品监督管理部门说明情况，由注册人所在省、自治区、直辖市药品监督管理部门展开体系核查、出具体系考核报告。此外，注册人应重新出具受托生产企业的企业营业执照副本，以及注册人与受托生产企业签订的符合要求的委托合同和质量协议。注册人也可以在完成首次注册后，再进行委托生产地址的变更备案申请。

2.3 委托研发审评要求

注册人可以委托有研发能力的研发机构对医疗器械进行研发，在注册申报时应在申报资料第六章中提交相关质量管理体系文件。此外，注册人应当有相关活动的质量管理措施，注册人应当对受托研发机构的研发能力与持续技术支持能力提出相应的要求并进行评估。注册人应当与受托研发机构签订委托研发协议，明确规定各方责任、研发内容及相关技术事项。注册人应当对委托研发的过程和结果负责，应当有措施确保委托研发过程数据的可靠性。受托研发机构应当遵守协议要求，保证研发过程规范，确保数据真实、准确、完整和可追溯。注册人应当确保受托研发机构按照协议要求，移交符合设计开发输入要求的设计开发输出文档。

2.4 组件生产审评要求

部分境内医疗器械企业在注册申报过程中，存在将有源产品的附件或无源产品的原材料的生产作为委托生产的错误认知。根据现行法规，境内医疗器械委托生产指的是作为医疗器械管理的产品整品委托生产，而非原材料、关键元器件、组件及部件的委托生产，原材料和组件涉及的所谓“委托生产”，实际上应属于外协加工或者采购范畴。因此，企业在提交注册资料时，无需提供组件委托加工合同、质量协议及受托生产企业的企业资格证明文件。审评报告会参考体系考核报告内容，对生产地址进行规范。

同时，也存在可单独作为医疗器械管理的附件和配用主机作为同一注册单元进行注册申报的情况。在此类情形中，相关附件不属于上述“有源产品的附件”范畴，而是可以委托其他生产企业进行生产的。例如，2024 年8月23 日国家药监局医疗器械技术审评中心发布的导航定位微波消融系统（CQZ2301283）公开报告中，在一次性使用微波消融针及一次性使用测温针的委托生产地址后备注了“（受托生产微波消融针及测温针）”[11]。

2.5 禁止委托生产情形

并非所有的医疗器械都能委托生产，修订后的《条例》[5] 明确指出具有高风险的植入性医疗器械不得委托生产。目前，禁止委托生产的医疗器械包括植入式心脏起搏器等有源植入器械、整形填充材料等无源植入器械，以及部分其他同种异体植入性医疗器械和直接取材于动物组织的植入性医疗器械[12]。注册人应密切关注国家药监局发布的最新《禁止委托生产医疗器械目录》，确保生产活动合规。

此外， 根据《国家药监局国家卫生健康委关于发布定制式医疗器械监督管理规定（试行）的公告》[13] 要求，定制式医疗器械不得委托生产。但应注意，该公告所述的“定制式医疗器械”并不包含基于患者所需物理尺寸要求生产的、与患者相匹配的医疗器械产品，如3D 打印骨科产品、定制式义齿等。

在医疗器械注册立卷审查环节，有明确要求：申报产品应不属于《禁止委托生产医疗器械目录》所列产品。若申报产品属于该目录范畴，则在立卷审查阶段将不予受理。

2.6 跨区域委托生产

在修订后的《条例》[5] 和《办法》[6] 等文件实施后，全国范围内全面放开了医疗器械跨区域委托生产。医疗器械注册人所在地和受托生产企业所在地的药品监督管理部门需分别履行属地监管职责，并建立协同监管机制[6]。跨区域委托生产的医疗器械在质量管理体系核查时，原则上由医疗器械注册人所在地药品监督管理部门自行组织检查，或联合受托生产企业所在地药品监督管理部门联合开展检查。在特殊情况下，如医疗器械注册人所在地药品监督管理部门确实无法派出检查人员，可以委托受托生产企业所在地药品监督管理部门对受托生产企业进行核查[9]。

2.7 注册人主体责任

从各省、自治区、直辖市药品监督管理部门2024 年公布的关于医疗器械生产企业暂停生产通告来看，部分涉及委托生产的医疗器械注册人受到了暂停生产的处罚，这反映出部分注册人主体责任意识较为薄弱。从多地的现场核查情况来看，部分注册人医疗器械行业经验不足，错误认为将生产委托给资深医疗器械生产企业，其质量管理体系运行便不会有大问题，因而没能对受托生产企业实施有力监管，未落实注册人主体责任[14-15]。在2024年发布的《国家药监局关于进一步加强医疗器械注册人委托生产监督管理的公告》[9] 中，第一条就明确指出，要严格落实医疗器械注册人主体责任。注册人委托生产的，也应构建覆盖医疗器械全生命周期的质量管理体系，履行相关法规文件规定的各项责任，不能轻视质量管理体系各环节的要求，也不可存在侥幸心理，否则将面临药品监督管理部门的依法查处，进而造成声誉及经济上的损失。

2.8 港澳医疗器械跨境委托生产

根据2022 年6 月国家药监局印发的《支持港澳医疗器械注册人在大湾区内地9 市生产医疗器械实施方案》[16] 有关规定，为进一步推动粤港澳大湾区生物医药产业深度融合，实现粤港澳大湾区医药产业共同发展，允许港澳医疗器械注册人跨境委托大湾区内地9 市符合条件的企业（可委托一家或多家）生产。关于港澳医疗器械注册人委托生产的医疗器械上市销售事宜，由广东省药品监督管理局（以下简称广东省药监局）牵头，与海关、税务、外汇管理等部门沟通，协助企业实施依法合规的便捷跨境结算方式。应注意的是，目前港澳医疗器械注册人仅可委托大湾区内地9 市中符合条件的企业进行生产。广东省药监局负责组织开展现场体系核查，企业需按照《关于公布医疗器械注册申报资料要求和批准证明文件格式的公告》[8] 有关要求提交申报资料。港澳医疗器械注册人也应严格落实医疗器械全生命周期质量管理主体责任，按照修订后的《条例》[5] 和《办法》[6]等要求，建立健全质量管理体系并保证有效运行，切实履行全过程质量管理、不良事件监测及产品召回等义务。

3、总结与展望

医疗器械注册人制度以及委托生产管理模式是我国医疗器械监管体系的重要创新成果。该制度通过明确注册人在医疗器械全生命周期中的质量管理责任、允许其灵活选择受托生产企业进行生产等举措，有效激发了市场活力、促进了产业创新。本文从监管角度出发，对医疗器械企业委托生产相关政策和要求进行了剖析，有助于注册申请人深入全面理解并规范执行相关法规，增强主体责任意识和质量意识，提升注册申报和组织生产合规水平。

随着医疗器械产业的不断发展和监管政策的持续完善，医疗器械注册人制度及相应的委托生产监管模式也将持续进行优化和创新。可以预见，医疗器械注册人制度和委托生产监管政策将持续深化协同监管机制等方面的建设，通过创新监管模式、提升资源配置效率等，构建起科学高效的监管体系，从而推动医疗器械行业高质量发展。

第一作者简介

余雪贵，硕士，国家药品监督管理局医疗器械技术审评检查大湾区分中心，审评员。专业方向：医疗器械技术审评

通讯作者简介

丁金聚，硕士，国家药品监督管理局医疗器械技术审评检查大湾区分中心，审评部副部长，高级工程师。专业方向：医疗器械技术审评

参考文献：略